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30 años después: ¿cuán bien funciona el control público?

En octubre se llevó a cabo el ciclo de conferencias “Control gubernamental y Transparencia” en la Auditoría General de la Nación, con motivo de celebrarse 30 años de la sanción de la Ley 24.156, de Administración Financiera, una norma muy importante para el control y la fiscalización del Estado. 

El evento contó con destacadas e influyentes personalidades del mundo político, organizaciones del tercer sector y representantes de entidades fiscalizadoras superiores de la región. La consigna fue la de reflexionar sobre cómo funciona nuestro sistema de control luego de transcurridas tres décadas y delinear instancias superadoras conjuntamente con los diversos actores que conforman el ecosistema del control.

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“Cicatrices que llevará mucho tiempo curar”

El contexto en el que se insertó el ciclo de conferencias para recordar el hito de la creación de la AGN y del sistema de control público argentino fue uno muy particular, en los finales de una pandemia que no solo puso de relieve problemas preexistentes sino que los profundizó.

Antes de la pandemia, el Secretario General de Naciones Unidas, Antonio Guterres, había alertado sobre el “mundo caótico, los débiles organismos multilaterales y la existencia de varios países donde el ejercicio de la soberanía atropella la vigencia de los derechos humanos…”. Se fue consolidando un acrónimo desde la academia que en mi opinión describe con mucha precisión estos tiempos que vivimos: VUCA ( Volatility, Uncertainty, Complexity and Ambiguity).

Sin lugar a dudas estas circunstancias se agravaron a nivel global con el advenimiento de la pandemia dejando al descubierto falencias que, en el caso de Latinoamérica, cristalizaron muchos de los problemas preexistentes en la región. 

Se trata de “cicatrices que llevará mucho tiempo curar”, expresó de modo ilustrativo Bruno Dantas, presidente del Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil y primer latinoamericano al frente de la INTOSAI, en su exposición en la AGN.

Hay que tener en cuenta que Latinoamérica es una de las regiones más pobres y violentas del mundo. Argentina, según estimaciones de Cepal para 2020, encabeza la lista de países de la región que han incrementado los niveles de pobreza, triplicando el promedio de 3,2 puntos porcentuales de los 17 países de la región analizados.

Para peor, sobre el final de la pandemia, las derivaciones de la guerra originada por la invasión de Rusia a Ucrania afectaron negativamente las proyecciones de crecimiento y recuperación. Hubo coincidencia entre los panelistas que disertaron en la AGN en que 2023 será un año de recesión -o al menos de desaceleración- a nivel global. En este contexto, tal como puso de relieve Dantas, “tenemos el desafío de mejorar las condiciones económicas de nuestros países y para ello el equilibrio fiscal es una condición sine que non: no hay políticas públicas sin equilibrio fiscal.”

Dejar atrás los atajos, volver a las raíces republicanas

El trabajo que tenemos por delante, con todo lo que significan los problemas que arrastramos y las lastimosas proyecciones, es de proporciones inmensas. Por eso, es necesario primero recuperar y fortalecer los mecanismos republicanos desvirtuados y en muchos casos anulados durante la emergencia de la pandemia (ver entrada anterior sobre este tema). Es significativo este dato: el año pasado en la Argentina fueron mas los decretos de necesidad y urgencia de contenido legislativo dictados que las leyes sancionadas por el Congreso.

En el ciclo de conferencias, varios expositores alertaron sobre la importancia que reviste el control de los actos de la administración central en contextos de emergencia. Luis Naidenoff, presidente del bloque de senadores de la UCR atribuye la “apatía generalizada” hacia la política a la incapacidad del Congreso para controlar los actos de gobierno, problema que ya existía pero que se profundizó durante la pandemia ya que “el hiperpresidencialismo no encontró control en el Parlamento que frene abusos y sirva a la lógica de pesos y contrapesos”.

Con este menú es indispensable pensar, revisar y colocar a las instituciones en un papel central para poder dejar atrás la situación anómala, la emergencia y el sobresalto, y construir sobre bases sólidas. 

Las instituciones como clave para el progreso

Existe evidencia muy sustantiva acerca de una asociación directa entre la fortaleza de las instituciones y los resultados económicos y sociales, es decir: mas fuertes son las instituciones, mayor es el progreso social. 

Esa causalidad requiere, como condición esencial, fortalecer tres pilares fundamentales de nuestro dispositivo político: un pilar democrático, que sostenga legitimamente el andamiaje institucional; un pilar liberal, que proteja los derechos y libertades individuales con hincapié en las minorías; y por último, pero no menos importante, un pilar republicano donde los mecanismos de control sobre los que venimos versando juegan un papel crucial para superar el estancamiento secular de nuestro país.

El gran desafío: recuperar la confianza

Yuval Noah Harari identifica la pérdida de confianza en las instituciones como uno de los problemas más graves de este tiempo. La capacidad del historiador israelí de determinar los grandes paradigmas de nuestra época ciertamente se vio refrendada en las conferencias de la AGN: la necesidad de reconstruir confianza fue posiblemente el tema más mencionado a lo largo de las dos semanas que duró el ciclo.

La necesidad de incluir a la ciudadanía en ese proceso estuvo presente en la exposición del ya mencionado Bruno Dantas de Brasil y en las de Gala Díaz Langou (CIPPEC), Pablo Secchi (Poder Ciudadano) y Sebastián Pilo (ACIJ), en el panel sobre participación ciudadana, un concepto que la AGN abrazó hace ya dos décadas y sobre el cual seguimos trabajando para profundizar los vínculos.

Entonces el desafío es claro y consiste en regenerar las instituciones para recuperar la confianza afectada y en ese sentido hay algunos conceptos que creo serán clave para lograrlo.

  1. Política con diálogo y consenso
    El sistema político debe entender el valor del diálogo y consenso como única alternativa de recuperar la confianza social en las instituciones.
  2. Concepción amplia y participativa del control
    El sistema de control debe dar un upgrade, caracterizado no solamente por la clásica concepción de naturaleza horizontal, que surge del propio mandato constitucional, sino que además debe sumar a la sociedad civil como forma de ayudar a las instituciones y dar confianza en base a la participación ciudadana; a eso lo llamamos control vertical.
  3. Nueva gobernanza
    Debatir y construir una nueva narrativa sobre la gobernanza que traspase la teoría y cale profundo en los diversos actores estatales, para fortalecerlo, mejorarlo y volverlo más eficaz.
Algunas señales auspiciosas desde el control gubernamental

Quisiera resaltar algunas instancias colaborativas con relación al control gubernamental de las que tuve el honor de participar o promover como presidente de la AGN y que buscan articular los mencionados conceptos.

El control gubernamental cobra centralidad en el G20

En septiembre participé en la cumbre del SAI20, un grupo de afinidad dentro de la comunidad del G20 integrado por entidades de fiscalización superior de los países miembros. De reciente creación, por iniciativa de la actual presidencia del G20, Indonesia, su objetivo es acordar marcos comunes para promover la rendición de cuentas, la transparencia y las buenas prácticas sobre la gestión de las políticas públicas de los países del G20.

Cumbre SAI20 en Indonesia
Cumbre SAI20 en Indonesia, septiembre de 2022
La Unión Interparlamentaria fomenta la articulación con las entidades de fiscalización superior

En segundo lugar, destaco un evento organizado en conjunto por la Unión Interparlamentaria y la Organización Internacional de  Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) en el cual se puso de relieve la importancia de la articulación entre el Poder Legislativo y las entidades de fiscalización superior para dar previsibilidad a una sociedad desencantada con las instituciones y ávida de señales de apertura y transparencia por parte de la política.

La AGN y las entidades de fiscalización superior latinoamericanas aumentan sus niveles de transparencia

Finalmente, quiero hacer mención a acciones que hemos impulsado desde la Comisión Técnica de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG), que presido en representación de la AGN en la OLACEFS, y que han logrado los siguientes buenos resultados:

1) Mayor disponibilidad de información a la ciudadanía: el índice IDIGI-EFS desarrollado por la CTPBG aumentó un promedio de 33.4% entre la primera medición en 2017 y la última en 2021.

2)  Aplicación por parte de 100% de las entidades fiscalizadoras superiores de América Latina de OLACEFS de la herramienta IntoSAINT para evaluar la integridad, logrando que Latinoamérica se convierta en la referente para el desarrollo de la herramienta en otras regiones. 

Balance del ejercicio de reflexión: propuestas que surgieron para mejorar el control externo en Argentina

Durante las jornadas que duró el ciclo de conferencias con motivo de los 30 años de la ley de administración financiera pudimos ver que los desafíos son complejos, pero que hay una acuerdo básico sobre el diagnóstico de base y el camino a recorrer. 

Destaco a continuación algunas de las propuestas que los diversos expositores fueron realizando a lo largo de las dos semanas que duró el ciclo:

PROPUESTAS DESTACADAS DEL CICLO CONTROL GUBERNAMENTAL Y      CONTROL, POR LOS 30 AÑOS DE LA LEY 24.156

1. Actualizar la Ley 24.156.
2. Dictar una ley propia para la AGN (reglamentar Art. 85  de la Constitución Nacional).
3. Incorporar "temáticas emergentes" a los programas de auditoría (ej.:las crisis migratorias).
4. Diseñar una carrera administrativa ágil y con movilidad a través de concursos frecuentes de proceso corto.
5. Desarrollar un proceso participativo en  el desarrollo de capacidades y formación del personal.
6. Fortalecer las comisiones parlamentarias que tienen funciones de control.
7. Dar acceso a la AGN al sistema de Gestión Documental Electrónica del Estado Nacional. 
8. Allanar el lenguaje y hacer más accesible a la ciudadanía el informe de Cuenta de inversión.
9. Incorporar a la sociedad civil al proceso de monitoreo de implementación de las recomendaciones de la AGN.

Avanzar hacia un fortalecimiento institucional que genere mayor confianza social y se ocupe de disminuir incertidumbres es un imperativo institucional y obligación moral de todos nosotros.

Una respuesta a «30 años después: ¿cuán bien funciona el control público?»

Sigo con atención las publicaciones suyas. Vivo en un pueblo de la provincia de Bs. As., Lincoln. He asesorado como abogado al bloque de concejales (UCR, GEN, Cambiemos): denuncias penales, ante el Tribunal de Cuentas, amparos por Derecho a la Información. Las instancias judiciales y administrativas están completamente desconectadas con la comunidad. Al mismo tiempo, no hay incentivos para que la gente común controle. Por supuesto que se puede mejorar, pero es un proceso muy profundo y hay que tener una estrategia muy clara y persistente para ello, hoy muy difícil de cuajar en el escenario del sistema de partidos con que contamos. Creería que para que la gente se involucre en el escenario nacional —más remoto y abstracto en cuanto a la vivencia—hay que diseñar estrategias para que ese involucramiento del ciudadano medio empiece por lo que tiene más cerca: el municipio. Tal es la lejanía de la ciudadanía que yo, habiendo sido militante de la UCR (tuve el privilegio de escucharlo a Ud. en el cierre del acto de Alfonsín en el Obelisco), y del GEN, pocas veces he tenido la oportunidad de intercambiar experiencias con personas de su importancia y/o rango en la función pública. Imagínese el resto de la ciudadanía. Actualmente soy secretario del Concejo Deliberante de Lincoln (Bs. As.) Si fuera posible, me gustaría un día charlar con Ud., contarle mi experiencia aquí y escucharlo atentamente. Muchas gracias por haber leído hasta aquí. Si me puede enviar una confirmación de recepción de estas líneas, le agradezco. Atte. Pablo Peredo, DNI 18552189.

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